一
上個世紀七○年代，在這塊土地上開始出現政治自由化的氛圍。漫長的冬天就要過去，春天就要來臨。一九七八年底，美麗島事件前一年，美國與台灣斷交，蔣經國下令中止正在進行的選舉，政治氣氛詭譎不安。隔年春，我和周渝、賀端藩向康寧祥主持的「八十年代出版社」提議編《自由中國選集》，把五○年代台灣民主運動史上最重要的陣地《自由中國》雜誌中的政論，分類選編出版，以強化相關論述。當時，二十年前《自由中國》批判、挑戰國民黨專制統治的許多問題，仍然還是現實政治上最大的糾結。我們選了四個當時亟待解決的問題：「地方自治與選舉」、「司法獨立」、「言論自由」和「反對黨問題」。
在《言論自由》一書的「編者的話」中，我像認真的學生記誦著近代西方哲人的話語，寫道：「何謂言論自由？言論自由意指任何人可以說出、寫出或印出自己心中所想的」；「如果人民不能經由說服或認識的進步而改變其意見，那麼，以『多數決定』為精神的民主政制將無價值可言。說服或認識的 進步即意味著討論的重要。因此，言論自由、討論自由與民主政制密切不可分，沒有言論自由、討論自由，我們無法想像民主政制如何建立」。
在當時，這些當然只能是「期望話語」，沒有多少現實的著落點，頂多是對蔣家獨裁政權進行言論挑戰時的價值性支撐。中國的傳統政治文化中，上述意義的「言論自由」是不存在的。在前現代的皇權社會中，固然有所謂「士人清議」的傳統、有察納雅言的「美好傳說」，然而，一直到明末清初黃宗羲著《明夷待防錄》（這書跟下文提到的彌爾頓《論出版自由》性質類似，大致是政論性的說帖，前者比後者晚十八年），一代儒者悲願，倡言三代聖王「治天下之具，皆出於學校」；「天子不敢自為非是，而公其非是於學校」。也就是強調「輿論」的重要。然而，「三代以下，天下之是非一出於朝廷。天子榮之，則羣趨以為是；天子辱之，則羣擿以為非。」也就是現實的歷史是一言堂。縱使有「東漢太學三萬人，危言深論…」，也是極少數。換言之，所謂「清議」、「公其非是」之類的「三代遺風」，往往只是說說的「期望話語」罷了，現實上大多不是那麼回事。儒家的政治理想至此而窮。
有清一代，文字獄酷烈，當然談不上言論自由。及至清季，西力東漸，國勢陵夷，魏源、馮桂芬、康梁、嚴復、孫文等倡洋務西學，乃至維新革命之論，主張廣開言路、行民主之政。然而，戊戌之變後，西太后下旨，謂「莠言亂政，最為生民之害，前經降旨將官報局時務報一律停止。近聞天津、上海…仍復報館林立，肆口逞說…。著各該督撫飭屬認真查禁，…從嚴懲辦，以息邪說，而靖人心。」傳統意義的言路都無路，遑論現代意義的言論自由！
二
民國肇建，這種情況沒有大改變。在有言論自由的法治國家，是沒有所謂出版執照的，出版自由不過是將「凡人除確已證明違法外不受刑罰」這一法治原則應用於出版事業。因此，另立《出版法》以限制言論自由，是畫蛇添足。北伐後，高舉國民革命大旗的國民政府，基本上仍禁錮言路，於一九三〇年頒布《出版法》，其後又幾度修正，在重要關鍵上，仍沿襲過去之精神，其脈絡直如繼承西太后「從嚴懲辦，以息邪說，而靖人心」之論，對書報雜誌等出版物之管制、新聞檢查等，異常嚴酷、苛刻。一九四五年國民黨政權接收台灣後，在中國大陸那一套羅網深密的法令規章、管制措施也都漸次移植到台灣。
一九四九年，蔣介石在內戰中敗退來台，風雨飄搖。為鞏固其統治，發布戒嚴令。次年韓戰爆發，東西陣營對峙之局初定，蔣政權獲得喘息機遇，遂在台灣開始建構以軍事戒嚴為基礎的「黨國體制」。在此體制下，出版自由、新聞自由等被層層剝奪，飽受壓制，「異見」幾無容身之處。
一九五二年，蔣政權第四度修訂此前的《出版法》，並以行政命令頒布逾越母法的《出版法施行細則》，肆無忌憚砍殺言論出版自由。其中最關鍵的是政府可以禁止人民辦新雜誌和新報紙，「報禁」由此而來；其次是行政官署得兼操司法權，「查禁」不滿意的雜誌報紙，將之封閉一年、甚至更久。這一行政官署得以對報章雜誌「封門」的「行政命令」，更在一九五八年第五度修訂《出版法》時，被賦予法律地位。對比美國憲法「增修條文第一條」明白規定「國會不得制訂法律…剝奪人民言論或新聞之自由…」，兩者之立法精神不可以道里計，簡直是背道而馳。
《出版法》是蔣政權在台灣管制言論出版自由最重要的法律，在其周邊攀爬著許多葛藤，織成深密之管制羅網。國史館前幾年編了一部《戰後台灣民主運動史料彙編》十二大冊，其中有關「言論自由」四冊、「新聞自由」兩冊，六巨冊篇幅近五千頁。內容主要是各類政府公文書，以及當時報章之相關報導。絕大部分是要禁哪一本書、要管制什麼等的法規、政策、行政措施。
如果去看這些管制的具體內容，從一些細微的地方，可以感受到當時黨國體制羅網之深密、之無所不管。那些汗牛充棟之公文書，記錄成批成批查禁的書、歌曲，要求下屬執行單位取締封存禁閱。其中有趣的情形不少，如省警務處奉保安司令部令，要各地警察局取締文具店出售之有彩色的孫中山遺像及蔣介石肖像，因國防部曾下令，各機關懸掛之遺像、肖像，應「一律為黑灰色照片，以資劃一」，所以有彩色的違反規定。
省教育廳在一九五一年有一則「代電」，指正中書局出版之高中英語第五冊第四課「應予停授」。原因是該課文「作者宋慶齡已附匪，且課文內容有反動言論」，所以要求書局重編送審，各校對該課文應停授。有意思的是，正中書局是國民黨黨營事業，宋慶齡是孫中山夫人、蔣宋美齡之姊（也就是蔣介石之大姨子），因政治認同傾向北京，所以她寫的要禁掉。真是「大義滅親」。類似的，有更多人只因留在大陸（不管什麼原因）就都是「附匪」，著譯作品不管內容是什麼，通通查禁。瀏覽一件又一件之查禁命令，怵目驚心，有如古時之焚書。
除了構築上述制度面的管制網之外，思想檢查則是另一面。從接收台灣之初要消弭台人「在文化思想上，中敵（日）人遺毒甚深」，到全面敗退後要「實施反共教育，肅清反動思想之傳播」，不僅大規模查緝圖書，相關言論也受到放大般的檢查。這裡舉一典型的例子。《自由中國》本來是要結合自由知識分子，建立「對抗共黨勢力」之思想與政治的陣地，來對抗共產中國，因而也受到蔣的支持。但隨著蔣政權在韓戰後穩固下來，《自由中國》提倡的自由、民主，變成了不協和音。兩者的關係發生了變化。
一九五一年，《自由中國》刊登一篇社論〈政府不可誘民入罪〉，針對彭孟緝的保安司令部一些作為提出批評，指「政府有計畫而大規模的誘人入罪，至少是政府中某機關辦事人員誘人入罪」，目的是高額查緝獎金。文章刊出後壓力紛至沓來，保安司令部更準備抓人，但因當時是省主席吳國楨兼任司令，退回公文而使事情沒有惡化，但《自由中國》也被迫於次期刊出一篇社論加以「申述、解釋」。過了兩個月，在美國的胡適為了抗議軍事機關干涉言論自由，辭去發行人之職，並在公開刊登在雜誌的信上說：「我因此細想，《自由中國》不能有言論自由，不能用負責的態度批評實際政治，這是台灣政治的最大恥辱。」這是《自由中國》與權力當局摩擦加大的開始。
這例子是一個切片，反映當時時局的病理。一方面，以《自由中國》為中心的知識分子希望能以法治、自由、民主的原則，進行政治改革；另一方面，蔣家藉黨改造的名義，以軍特戒嚴之手段，把權力集中到蔣家，樹立以軍事威權統治為內涵的黨國體制。這兩條路線在不斷摩擦後，逐漸對立，最後鎮壓，雜誌停刊、雷震等人入獄。
一九六〇年「雷震案」發生後，《自由中國》停刊，次年，李萬居主導之《公論報》在橫受打壓、奪賣之下被迫停刊。台灣的言論出版自由進入低谷期。
三
接下來的六○年代是一個沉寂過渡的年代。《自由中國》及《公論報》這兩個代表性的言論陣地被摧毀後，台灣社會的言論、特別是政治言論基本上趨於沉寂。這階段的代表性言論陣地是《文星》。創刊於一九五七年的《文星》，原來的編輯方針是「文學的、藝術的、生活的」，兩年後改為「思想的、生活的、藝術的」，有一點想要疏離於現實政治的意味。但就如上面提到之史料所反映出來的，這是一個思想禁錮的時代，主調是「肅清反動思想之傳播」，所以你要碰觸「思想的」，那就會跟體制周密完備之「思想檢察控制機制」有緊張關係。果然，從一九六一年爆發「中西文化論戰」，到第二年李敖接掌編務，《文星》的編輯方向更加注重「思想性」與批判性，激發為期不長的言論活躍期，但跟「思想檢察機制」的緊張也更加繃緊。到了一九六五年底，《文星》也被查禁了。
接著這段沉寂過渡的年代，七○年代可說是一個驚蟄競飛的年代。思想言論、社會政治各方面都好像冬天要過了，蟲兒要甦醒了。這主要是跟外在環境的變化有關。美、中各自為了對付蘇聯，開始有限度的戰略合作，結果是美國的對華政策改採「接觸政策」，聯合國二七五八號決議排蔣納中、尼克森訪中……，台灣出現重大外交危機。外交危機加上內部發展的問題，使過去被壓下來的，一些跟台灣這塊土地相關連的意識浮上來。
一個比過去都更蓬勃的言論活躍期出現了。
從七○年代一開始，伴隨著保釣運動、二七五八號決議等內外挑戰，台大校園的言論蓬勃發展，學生刊物百花齊放，《大學新聞》《法言》《大學論壇》…，「言論自由在台大」、「民族主義座談會」、「中央民代應否全面改選」…挑動當時權力當局的敏感神經；連結到校園外，關聯著蔣經國全面接班，《大學》雜誌儼然是當時標誌性的言論陣地，「國是諍言」、「國是九論」、「台灣社會力分析」…，《自由中國》之後較少見的長篇大論一篇一篇推出，國會全面改選、開放黨禁、開放學生運動、思想文化的控制等當時還很敏感的議題都被拿到檯面上討論。
一九七二年，蔣經國全面接班，關連著這一權力轉移，由《大學雜誌》主導之青年政治改革運動，在完成其階段性的歷史任務後，編輯部改組，蓬勃的言論生機不再。此時，成員分流，或進入權力體制，或回到校園，部分則結合地方政治反對勢力，開啟言論市場、民主發展的另一個階段。
一九七五年，《台灣政論》的創刊就是這個標誌。在此之前，像《大學雜誌》這樣的輿論，更多是書生論政。但在黨國體制嚴厲的控制下，這往往空留紙上聲。《台灣政論》則不同，它不只是輿論平台，同時也是參與政治、傳播政論、拓展政治實力的平台、基地。《台灣政論》以後，歷經《夏潮》、《八十年代》、《美麗島》，到美麗島大鎮壓後黨外雜誌全數被掃除，有如寒冷的冬天。接著是，在內外政治形勢變化下，國民黨不得不恢復中斷的選舉，再允許黨外雜誌登記，結果，受難家屬紛紛高票當選，黨外雜誌如雨後春筍出現，《八十年代》《蓬萊島》《深耕》《前進》《自由時代》《新潮流》等等，屢仆屢起，每一種雜誌被查禁就立刻有備胎上場，而且還密集的以週刊發行。總計從一九八〇年到一九八六年突破黨禁，民進黨成立前後，至少有一千餘期的黨外雜誌發行，平均每兩天有一本黨外雜誌被查扣。
在這種與警總進行壓制與抗爭的角力抗爭中，要求解除戒嚴、平反二二八、獨立建國、爭取百分之百的言論自由等禁忌議題，浮現成為抗爭主題。 雖然一九八七年七月解除了長達三十八年的戒嚴，廢除了警總得以控制言論出版的「戒嚴時期出版物管制辦法」，言論出版自由拓開一個實踐的場域。次年，報禁解除。然而，《懲治叛亂條例》《刑法一百條》等都還存在，一般人仍可能因「意圖」而被控叛亂之罪，言論自由仍受極大威脅。一九八九年，鄭南榕因在雜誌刊登《台灣共和國新憲法草案》，被控「涉嫌叛亂」，在一次追捕行動中，在雜誌社的編輯室自焚而犧牲。這是台灣言論自由黎明前夕的悲劇。
一九九一年，《懲治叛亂條例》廢止，次年，《刑法一百條》修正，言論叛亂入罪的恐怖之門才算基本關上了。至此，「言論自由」等已不再只是「期望話語」了，而是可以正常的在現實實踐中去討論其內涵的基本價值。
四
經過幾代人的努力，「言論自由」、「出版自由」、「思想自由」這些概念已經成為現代國家的基本價值。一六四四年，在東方大地上，清兵這年入關，建立文字獄酷烈的大清帝國。同一年，英國大文豪、自由思想家彌爾頓（John Milton）在其《論出版自由》中明確指出，說出自己心中所想的，並根據良心做自由的討論，這是一切自由中最重要的自由。他並主張讓一切思想都公開地表達出來，真理會在思想的自由市場上擊敗謬誤。二百年後，約翰．密爾（John S. Mill）在《論自由》一書中進一步發展了這些思想。
密爾摘引了他同時代德國自由思想家威廉．馮．洪堡（Wilhelm von Humboldt）《論國家行動之限度》書中的一句話，作為《論自由》一書的題詞。洪堡在那句被摘引的話中清楚指出「豐富的多樣性發展」有著絕對而根本的重要性。後來的許多討論也都在訴說著這個道理：能自由地思想、自由地討論，「豐富的多樣性發展」才有施展的可能，同時透過自由的討論形成負責任的公共討論，並為民主的政制定下基本守則。
日本戰後一位政治思想家丸山真男，曾在他一本著作中說：「歐洲政治學概論表面上看起來很抽象的記述，其背後實有所謂亙數百年來歐洲政治史的脈絡；即使只是一個命題，大都是在經過現實的行動之中鍛鍊成的。」我在看很多大觀念時往往會想到這句話。「言論自由」這個概念就是。
曾獲得兩屆普立茲獎的美國資深司法記者與公共知識分子安東尼．路易斯（Anthony Lewis）所著的《異見的自由：美國憲法增修條文第一條與言論自由的保障》一書，是一本值得向關心這個議題的讀者推薦的書。美國憲法增修條文第一條關於言論自由的規定很簡短，只有十四個英文單詞：Congress shall make no law …… abridging the freedom of speech, or of the press ……（「國會不得制訂法律……剝奪人民言論或新聞之自由。」）。這樣簡短的字句，究竟要怎樣撐起一座作者自豪的美廈：「美國人思其所欲、言其所思的自由，比別國人民都寬廣，在今日又比過去更自由」？
很顯然，丸山真男的體會用在這裡就很真切了，簡單、抽象的「言論自由」、「出版自由」背後是有著貫穿美國兩百多年政治史的歷史脈絡，從極度高壓的法律與政治過往，發展成言論自由與新聞自由的堅定不移。安東尼．路易斯的詮釋就從政府對言論自由的壓制開始，這時距增修條文第一條通過僅僅七年（一七九一）。他形容這是一則說不盡的故事，至今方興未艾。「增修條文第一條向法官與我們旁人拋出許多深刻的問題。我們究竟希望社會不受管控到什麼程度？自由與秩序之間的界線該如何劃定？『不得制訂法律』限縮言論與新聞自由的要求，真的是絕對的嗎？」（出自本書〈序言〉）他讓我們看到美國一代一代的記者、作家、公民勇於挑戰主流權威，讓我們看到勇於任事而又有著創見的法官如何詮釋、運用增修條文第一條造就今日美國這個自由非凡的國家，而且這種對美國立國基本大法不斷的詮釋，還一直沒有停止。
「他山之石，可以攻玉」。從安東尼．路易斯所描繪的畫卷中，我們可以看到，法律人在保障言論自由、推進言論自由的鬥爭中，起了巨大而積極的作用。由此我們可以回過頭來再看看我們的言論自由。從前文簡單的回顧中，我們看到，在我們的文化傳統中，對言論自由的保障，不管歷史或論述基礎都還很短淺。當彌爾頓出版其推進言論出版史上里程碑式的《論出版自由》時，我們的大儒還只能「明夷待訪」，酷烈的文字大獄還有好幾次，甚至到今天都還未絕跡。即便進入民國，我們很多的法，基本上不是在保護言論自由、出版自由，而是在壓制這些自由。今天我們能有這些自由，很大一部分是結合政治、社會運動衝撞出來的。以早期《自由中國》來說，十一年二十三卷共二六〇期，幾乎就是在槍口下向獨裁軍事政權爭取言論自由的長卷。相對而言，在我們歷史經驗中，比較少像安東尼．路易斯所描述的，無畏的法官用勇氣與智慧打造第一修正案的事蹟，這很不一樣。這裡舉一個例子做反省之資。
一九九一年五月一日宣告動員戡亂時期終止前，台灣可說是「動員戡亂法制」，《動員戡亂時期臨時條款》凌駕憲法。從一九四九年大法官會議做出第一號解釋，到動戡終止，四十二年間大法官做了兩百七十七件「憲法解釋」。我瀏覽一下，大概有六件跟言論出版自由比較相關，其中三件是在解釋特定官員能不能兼任新聞雜誌職務之類。比較重要的一件是一九六四年第一〇五號解釋，在解釋《出版法》賦予停刊、吊照之權給官署，是否合憲。在一九五八年《出版法》修法時，這項原來規定在「施行細則」中，被認違背母法且殘害出版自由極大的規定被賦予法律地位。當時，海內外輿論一致斥責，認為已身受重創的言論新聞自由，正式宣告死亡。六年後，當時大法官的解釋是「尚難認為違憲」。
另兩件是地方議會言論免責保障問題。當時的背景是，《自由中國》及《公論報》在六○年代初被撲殺後，殘存的台籍地方反對派爭取在僅存的地方議會中有一線言論通風孔，但大法官的解釋沒有給這空間。
簡單來看動員戡亂時期四十餘年間，大法官會議在不多的解釋案中，有關言論自由的部分，更多是在運用憲法第二十三條所謂「所必要者」以達到管制目的，而幾乎不曾創造性拓展憲法第十一條的空間。像路易斯所描述的對《第一修正案》的創造性詮釋，幾如天方夜譚。那個時空下，黨國體制基本上是一體的。
這種情況到了終止動員戡亂之後，情況好像有了一些變化。終止動戡迄今廿九年，大法官又解釋了五百一十五件，跟這個主題有關的，儘管比起本書所描繪的長卷，在數量上或品質上都還有相當的落差，但比之動戡時期，數量與內容上總算比較豐富多樣了。很清楚的，一個掙脫了黨國體制、正在茁壯成長的自由公民社會中，過去被禁錮的許多深刻問題有機會成長了。
回顧東方世界之言論自由、出版自由、思想自由的艱辛歷程與困頓前景，閱讀路易斯這本篇幅不大，但內容極豐富之「增修條文第一條簡史」，給我們相當大的啟發。他書中的一段話，對我們既是鼓舞，也是惕勵：
法官要兌現增修條文第一條許下的基本承諾，也就是讓美國成為享有言論與新聞自由的國家，也需要時間。時間、創造力與勇氣，缺一不可。怯於任事又缺乏創見的法官，無能造就今日美國這個自由非凡的國家。（出自本書〈序言〉）
